공공기관 지방이전에도 수도권 인구와 경제력 집중이 지속되는 가운데, 분산형 이전을 넘어 성장 잠재력이 높은 혁신도시를 지역 거점으로 육성해야 한다는 분석이 나왔다. 공공기관 이전 자체에 그치지 않고 기업·대학·연구기관을 연계한 집적경제를 창출해 지역의 지속 가능한 성장 기반을 마련해야 한다는 제언이다.

산업연구원(KIET, 원장 권남훈)은 최근 ‘공공기관 지방이전의 파급효과와 혁신도시 거점화 방향’ 보고서를 통해 공공기관 지방이전의 지역경제 파급효과를 분석하고 수도권 집중 완화와 혁신도시의 지속가능한 성장을 위한 정책 방향을 제시했다.

보고서에 따르면 우리나라 인구는 2000년 약 4,700만명에서 2024년 5,180만명으로 증가했지만 수도권 인구 비중은 46.3%에서 50.8%로 상승했다. 생산가능인구와 부가가치의 수도권 비중도 2024년 각각 52%를 넘어섰다. 19~34세 청년인구의 수도권 비중 역시 2000년 48%에서 2024년 56% 수준으로 높아졌다.

정부는 수도권 집중 완화를 위해 세종시와 10개 혁신도시를 조성하고 2012~2019년 중앙행정기관을 포함한 수도권 공공기관을 이전했다. 공공기관 이전이 본격화된 2010년대 중반에는 혁신도시로의 인구 순유입이 증가하면서 수도권 집중이 일시적으로 완화됐지만 이후 효과가 약화되며 수도권 인구 비중은 다시 상승했다.

산업연구원이 2010~2024년 자료를 분석한 결과 혁신도시는 고용과 임금 증가 측면에서 긍정적인 효과가 나타났다. 특히 전문·과학 및 기술 서비스업을 중심으로 고용과 임금이 크게 증가했으며, 공공기관 이전이 혁신도시 고용 증가에 영향을 미친 것으로 분석됐다.

그러나 지역경제 전반으로의 파급효과는 제한적이었다. 공공기관 이전에 따른 고용 증가는 서비스업 등 비교역재 부문에 집중됐고 제조업 고용 증가는 6~7년의 시차를 두고 나타나는 데다 규모도 상대적으로 작았다. 주변 지역으로의 파급효과 역시 제한적으로 나타나 공공기관 이전이 혁신도시 자체의 소비와 고용을 늘리는 데 비해 이를 지역 산업 전반의 성장으로 연결하는 데는 한계가 있었다.

이는 공공기관의 산업적 특성과도 관련이 있다는 분석이다. 공공기관 이전의 주요 효과가 직접적인 생산 확대보다는 인구와 소득 증가에 따른 소비 확대에 집중되면서 제조업 등 생산부문의 연쇄적인 성장을 이끌기 어려웠다는 것이다.

최근에는 혁신도시의 인구 유입 기반도 약화되고 있다. 수도권에서 혁신도시로의 인구 순유입은 2010년대 중반 이후 빠르게 감소했으며 2023년부터는 순유출로 전환됐다. 같은 권역 내 다른 지역에서의 유입도 줄어 2025년에는 순유출로 돌아섰다.

특히 일자리를 이유로 한 인구 유입은 2016년 이후 감소해 2022년부터 순유출이 이어지고 있으며, 주택을 이유로 한 유입 역시 2024년부터 순유입 효과가 사라졌다. 민간기업 기반과 양질의 일자리 부족으로 혁신도시의 인구 유입 매력도가 떨어지고 있다는 의미다.

이에 산업연구원은 향후 공공기관 지방이전 정책을 ‘분산’에서 ‘선택과 집중을 통한 거점화’로 전환해야 한다고 제안했다. 성장 잠재력이 높은 지역에 공공기관을 집중해 규모의 경제를 확보하고, 교통·정주·산업 인프라가 우수한 지역을 중심으로 거점도시를 육성해야 한다는 것이다.

아울러 공공기관이 보유한 인적·물적 자원을 지역 산업생태계와 연결하는 적극적인 산업정책도 필요하다고 강조했다. 기업의 지방투자 인센티브와 혁신도시의 자원을 연계하고, 주변에 특구·산업단지를 배치하거나 교통망을 강화해 기업·대학·연구기관의 이전 및 투자를 유도해야 한다는 설명이다.

특히 공공기관을 지역에 이전하는 것 자체를 목표로 삼기보다 공공기관을 기업·대학·연구기관을 끌어들이는 산업생태계의 핵심 자원으로 활용해야 한다고 제안했다. 이를 통해 산학연 집적에 따른 생산성 향상과 산업 경쟁력을 확보하고 공공기관 이전의 일회성 지역경제 효과를 지속 가능한 성장으로 전환해야 한다는 것이다.

혁신도시 거점화를 뒷받침할 범부처 거버넌스 구축도 과제로 제시됐다. 산업·과학기술·교육 등 정책을 연계하고 중앙정부와 지방정부 간 협력을 조율하는 체계를 마련하는 한편, 지방정부의 적극적인 투자를 유도할 수 있는 인센티브도 필요하다고 분석했다.

백승민 산업연구원 부연구위원은 “공공기관 이전의 효과가 산업적·공간적으로 국소적임에도 10개 혁신도시로 나누어 이전하면서 파급효과가 분산됐고, 인프라 투자와 공공기관 이전이 생산성 상승으로 아직 이어지지 못했다”고 지적했다.

이어 “대도시 인프라 접근성이 높은 지역으로 공공기관을 집중 이전해 수도권 인구를 실질적으로 분산할 수 있는 거점도시를 조성하는 동시에 혁신도시가 보유한 물적·인적 자원을 집적경제로 연결하는 중장기 전략이 필요하다”고 강조했다.