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  • 기사등록 2022-07-11 16:43:45
  • 수정 2022-07-13 17:15:33
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세계 곳곳에서는 기록적인 폭염이 이어지고 최장 기간의 장마, 빈번해지는 태풍과 산불, 막대한 홍수가 발생하는가 하면 바다에서는 해양 생물이 떼죽음을 당하는 등 이상기후 변화가 일어나고 있다. 지구 온난화에 따른 경제적·사회적 문제가 가시화 되면서 기후변화 문제의 심각성은 전 세계적으로 확대돼 이에 대한 대응의 필요성도 커지고 있다. 이에 온실가스 배출량 저감을 위해 우리나라를 비롯해 유럽연합(EU), 영국, 일본 등 많은 국가들이 탄소중립을 선언했고, 2030년 온실가스 감축목표를 상향해 발표했다. 이러한 목표를 달성하기 위해 각 국가들은 여러 정책과 기술 개발을 시행 중이다.
최근에는 기후위기를 해결할 수 있는 방안으로 탄소 배출량, 가격 등을 다루는 탄소가격제에 많은 관심이 집중되고 있다. 현재 세계 각국에서는 탄소 배출량에 따라 내는 세금을 운용하고 있고, EU와 미국을 중심으로 논의되던 국가와 국가 사이에서 운용하는 탄소국경세가 우리 현실 앞으로 다가왔다.
우리나라는 탄소배출량이 많은 국가 중 하나로 손꼽히고 있으며, 그동안 우리나라가 높은 경제성장률을 달성 할 수 있었던 이유가 석유, 석탄 등과 같은 에너지를 활용한 제조업 중심의 수출을 통해 성장을 했기 때문에 국내 산업계는 탄소가격제에 촉각을 세우고 있다.
이에 본지는 국회예산정책처 백수연 분석관의 ‘탄소세 논의 동향’과 태정림 분석관의 ‘탄소가격제도 운영현황 및 시사점’ 보고서를 통해 탄소가격제의 종류와 탄소가격제 도입으로 우리나라에 어떠한 영향을 미칠지에 대해 살펴보고자 한다.


온실가스 감축 위한 세금, '탄소가격제’



■탄소중립·온실가스 감축 정책시행

최근 유럽연합(EU), 영국, 독일, 일본 등 파리협정가입국은 2050 탄소중립 선언 후, 목표를 달성하기 위해 2030 국가별 온실가스 감축목표(Nationally Determined Contribution, NDC)를 상향했다. 영국은 1990년 배출량 대비 53%에서 68%로, 유럽연합(EU)은 1990년 배출량 대비 40%에서 55%로 높였다. 우리나라 또한 2018년 온실가스 배출량의 40% 감축을 목표로 기존 26.3%에서 감축 목표치가 크게 상향됐다.


이에 전 세계적으로 탄소중립 달성을 위한 온실가스 감축 노력이 지속 되고 있다. 국제통화기금(IMF)에 따르면, 화석에너지 중심의 탄소집약적 자본을 저탄소 에너지원 자본으로 대체하기 위해서는 향후 10년간 전 세계적으로 매년 GDP 규모의 0.5~4.5% 정도 신규 투자가 필요한 것으로 나타났다. 세계 각국은 탄소중립, 온실가스 배출량 감축 목표를 달성하기 위한 기금 신설, 탄소배출의 사회적 비용을 반영한 탄소가격제도 등 시장 원리를 활용한 정책수단을 적극적으로 도입해 활용하고 있다.


‘탄소가격제(Carbon Pricing)’는 오염자 부담원칙에 따라 탄소배출에 가격을 부여해 배출량 감축을 유도하는 정책 수단이다. ‘탄소세(Carbon Tax)’, ‘탄소배출권거래제(Emissions Trading Scheme)’, ‘탄소국경조정제도(Carbon Border Adjustment Mechanism)’ 등이 대표적이다.


탄소세(Carbon Tax)는 온실가스 배출에 대한 환경세로서, 온실가스인 이산화탄소를 배출하는 화석연료(석유, 석탄, 천연가스 등)의 사용량에 따라 부과되는 세금이다. 온실가스 배출 단위당(tCO2e) 일정액을 탄소를 배출하거나 함유한 제품을 생산하는 기업들에게 세금으로 부과한다.


1990년 핀란드를 시작으로 1991년 스웨덴, 노르웨이, 1992년 덴마크가 도입한 이래 2021년 기준으로 프랑스, 영국, 스페인 등 전 유럽 국가와 캐나다, 아르헨티나, 일본, 싱가포르 등 27여개 국가가 시행 중이며, 이는 글로벌 온실가스 배출량의 5.4%에 해당하는 것으로 알려져 있다.


탄소세를 도입하면 기업들의 배출감소 유인과 탄소 저감 기술 및 공정 개발을 촉질 할 수 있다고 평가된다. 반면에 탄소배출량의 달성 여부의 불확실성, 에너지 비용 상승 등으로 인한 부담 증대 및 조세 저항이 우려되고 있다.


탄소배출권거래제(ETS)는 온실가스를 배출하는 사업장을 대상으로 배출권을 할당하고, 기업이 할당 범위 내에서 배출하도록 하고 사업장 간 잉여분 또는 부족분의 배출권을 거래할 수 있도록 하는 제도다. 탄소배출권거래제는 목표 달성과 거래를 통한 수익 창출 등의 장점이 있으나 시장 조성 및 가격의 불확실성 등의 문제가 지적되고 있다.


최근 EU에서 도입하고 있는 탄소국경세(Carbon border tax)는 탄소세와 배출권거래제와 달리 역외 국가에 적용한다. 탄소집약도가 높은 산업이 탄소저감 규제가 강한 국가에서 규제가 낮은 국가로 이동함에 따라 저규제 국가의 탄소배출이 증가하고 글로벌 기후정책의 효과가 약화되는 현상인 탄소누출(carbon leakage) 문제에 대응하기 위해 부과하는 일종의 탄소 관세다. 즉, 온실가스 배출량이 많은 국가에서 배출량이 적은 국가로 상품 및 서비스가 수출될 때 적용되는 무역세다. 탄소 배출이 많은 산업 부문을 우선적으로 규제 대상으로 적용해 산업계의 부담이 되고 있다.


▲ 전세계 탄소세 및 배출권거래제 도입현황(2021년 4월 기준)


■전 세계 시행 중인 탄소가격제 65개

세계은행(World Bank Group)에 따르면, 전 세계에서 시행 중인 탄소세 및 배출권거래제는 2021년 4월 기준으로 65개다. 탄소세와 배출권거래제를 병행하는 대부분의 국가는 배출권거래제 기업의 경우 탄소세 감면 또는 배출권 무료 할당 등을 실시함으로써 이중과세를 방지하고 있다. 영국과 네덜란드의 경우 배출권거래제를 활용하는데 있어서 배출권 가격 변동 등이 발생할 경우 이에 따른 영향을 보완하는 수단으로 탄소세를 병행하고 있다. 2021년 기준으로 27개국이 탄소세를 시행 중이며, 스웨덴의 탄소세율이 US$119/tCO2e로 가장 높고, 우크라이나와 폴란드가 US$1/tCO2e 미만으로 가장 낮다.


북유럽 국가는 탄소세와 배출권거래제를 함께 시행하되 이중 규제를 최소화하기 위한 직접세 감세, 산업용에 대한 탄소세 감면 등의 조치를 병행하고 있다. 핀란드는 1990년 세계 최초로 탄소세를 도입 후 1997년과 2011년에 에너지 세제 개혁을 통해 소득세 감세 및 기업의 사회보장비를 삭감했다. 배출권거래제 대상 기업에 대해서는 탄소세 감면 대신 배출권 무료 할당을 지원 중이다.


스웨덴은 1991년 탄소세 도입 당시 법인세 삭감 및 저소득층·중산층의 소득세 감면을 병행했고, 배출권거래제 참여 기업에 대해서는 탄소세 인하 조치를 시행했다. 산업용 전력 및 열병합 발전의 경우에는 탄소세 감면 조치를 병행했다.


덴마크는 1992년 탄소세 도입 시 기존 에너지세 인하, 소득세·판매세·법인세를 감면했다. 배출권거래제 참여 기업에 대해서는 탄소세를 감면했다가 2020년 탄소세 인상 법안을 가결했다.


아시아의 경우 일본과 싱가포르가 탄소세를 도입하고 있다. 일본은 2012년 10월 ‘지구온난화대책세’라는 세목을 신설해 아시아 최초로 탄소세를 도입했다. 세율은 US$3(¥289)/tCO2e로, 기존의 석유석탄세에 더하여 부과하되, 면세와 환급 조치 병행, 세수는 재생에너지 도입, 에너지 수급구조 개선 등에 집행했다.


싱가포르는 2019년 동남아시아 최초로 탄소세를 도입했다. 연간 25ktCO2e 이상의 대규모 탄소배출기업을 대상으로 탄소세를 부과했다. 2023년까지는 US$4/tCO2e의 세율을 부과하되, 2030년에는 US$7.5~11.3/tCO2e 수준의 세율을 적용할 계획이다. 해당 세수는 산업 부분 에너지 효율 개선과 같은 기후변화 대응 이니셔티브지원에 재투자한다.


호주, 프랑스 등 일부 국가에서는 탄소세 도입에 따른 산업계 및 가계의 부담으로 인해 탄소세 시행을 폐지하거나 연기했다. 프랑스는 2014년 탄소세 도입 후 2017년에 탄소세율 €30.5/tCO2e을 2030년까지 €100/tCO2e로 인상할 계획이었다. 그러나 2018년 11월, 유류세 인상에 반대하는 대규모 시위인 ‘노란조끼(Gilets Jaunes) 시위’가 발발함에 따라 탄소세인상이 유예됐다. 호주의 경우 2012년 7월 탄소세 도입 후 호주 내 광산, 에너지, 유통 기업 및 최종 에너지 소비자의 부담이 늘어남에 따라 2014년 7월, 시행 2년 만에 폐지했다.


최근에는 주요국을 중심으로 탄소중립 목표 달성을 위해 탄소가격 인상 및 적용 범위가 확대되고 탄소국경세(CBAM) 도입이 추진되고 있다. 캐나다는 배출단위당(tCO₂e) 탄소가격을 2022년 US$39.79에서 2030년 US$135.3로 인상할 계획이고, 독일은 US$35.24에서 2025년 US$64.6로 인상할 예정이다.


EU는 지난해 7월 기후변화대응 정책패키지 ‘Fit for 55’의 일환으로 배출권거래제를 강화하고

탄소집약적 수입품인 철강, 시멘트, 알루미늄, 비료 및 전기 품목 등에 탄소국경세(CBAM)를 시행할 계획이다.


탄소국경세(CBAM)는 2023년 시범 도입 후 2026년부터 본격 시행할 계획이다. 2023년부터 2025년까지 3년간의 과도기간에는 재정적 부담 없이 정보 보고의무만 부여된다. △수입제품의 유형별 사업장별 총량(톤 단위) △제품유형별 내재배출량(CO2e톤/톤 단위) △내재 간접배출량(CO2e톤/톤 단위) △수입제품에 대해 원산지에서 지불한 탄소가격 등의 내용을 보고해야 한다.


수입업자는 2025년 9월부터 EU로 제품 수입 전, EU 내 설립된 국가의 관활 당국에 수입에 대한 사전 승인 신청을 해야하며, 2026년부터 승인신고자는 매년 5월 31일까지 탄소국경세(CBAM) 신고를 해야 한다. 전년도 수입된 유형별 제품의 총량, 유형별 제품의 총 내재배출량, 총 내재배출량에 상응해 제출될 CBAM 인증서의 수 등을 제출해야 한다. 2026년부터 EU 탄소배출권거래제(ETS) 경매가격에 연동해 CBAM 인증서를 제출하는 방식으로 탄소국경조정을 시행한다.


CBAM 적용되는 범위를 살펴보면, 현재는 연료 연소, 산화공정으로 발생하는 직접배출만을 대상으로 하고 있지만 향후에 간접배출까지도 포함시키려는 의도가 읽히고 있는 상황이다. 정보보고 의무사항 중에 내재간접배출량도 보고하도록 하고 있기 때문이다. 미국 또한 탈탄소화 촉진과 탄소집약도 및 과잉문제를 해결하기 위해 EU, 일본, 영국 등과 협력한 GSSA(지속 가능한 철강 및 알루미늄에 관한 글로벌 협정)을 진행한다.


우리나라는 2015년 1월부터 배출권거래제를 시행하고 있지만, 명시적인 탄소세는 도입하지 않은 상황이다. 현재 우리나라는 휘발유와 경유에 대해서는 교통·에너지·환경세와 교육세, 자동차세(주행분) 등을 부과하고 있고 등유·중유 등에 대해서는 개별 소비세와 교육세 등을 부과해 에너지 관련 세제를 운영하고 있다. 우리나라는 현재 온실가스 배출량 감축을 위해 이산화탄소상당량톤을 기준으로 탄소세를 부과하는 법안은 계류 중이다.


▲ 주요국의 탄소가격제 운영실적



해외 탄소세·배출권거래제 함께 시행 시 감면 등 이중규제 최소화

韓 조세 부담·중복 문제 등, 정책 보완·탄소저감 기술 개발 지원



■탄소가격제 운영수입 증가 추세

전 세계 탄소가격제 운영수입은 2020년을 기준으로 530억 달러로, 2015년 259억달러 대비 105% 증가했다. 2020년 기준 전 세계 탄소가격제 운영수입 규모는 전세계 GDP의 0.1% 수준이며, 탄소가격제 운영수입은 운영국의 확대 및 탄소가격 인상 등의 영향으로 증가하는 추세다.


2021년 기준 탄소가격(탄소 세율·배출권 가격)은 평군 US$24.6/tCO₂e이며, 폴란드의 최소 US$0.08/tCO₂e에서 스웨덴의 최대 US$137.2/tCO₂e로 국가별 편차가 존재한다. 2015년부터 배출권거래제를 시행 중인 우리나라는 국가 온실가스 배출총량의 74%를 배출권거래제를 통해 관리하는 등 운영범위는 넓지만, 운영수입 규모는 2020년 기준 2억 1,900만US$로 크지 않은 상태다.


주요국은 탄소가격제 운영수입을 친환경·저탄소 전환을 위한 신규 투자 및 고탄소 업종의 구조전환 지원 용도로 활용하고 있다. 프랑스는 탄소세 수입 전액을 일반회계로 편성했으나 2016년부터 에너지 관련 특별회계로 일부 전입함으로써 기후대응을 위한 용도로 사용하고 있다. 독일의 경우에는 육상수송 및 건물 부문에 대한 배출권거래 수익금 전액을 에너지기후변화기금(EKF) 재원으로 활용 중이다.


EU의 배출권거래 수익금은 기후대응을 위한 ‘ETS 기금’ 재원으로 활용되며, 기금은 기후에너지 및 신재생, 에너지효율화 사업을 위한 혁신기금(Innovation fund)과 저소득 회원국의 탄소중립 지원을 위한 현대화 기금(Modernization fund)으로 구성돼 있다. 최근 EU는 ‘Fit for 55’ 이행에 따른 배출권거래제 강화에 대응해 ‘사회적 기후기금(Social Climate Fund, SCF)’을 설립하고 불평등과 에너지 빈곤 지원을 수행할 계획이다.


■韓 탄소가격제도 도입 시, 조세 부담·역진성 등 우려

지난해 8월 ‘기후위기 대응을 위한 탄소중립·녹색성장 기본법’(이하 탄소중립기본법)이 국회를 통과해 탄소중립 실현을 위한 법적 기반이 마련됐다. 탄소중립기본법은 산업구조 전환 및 공정 개선 등을 지원하기 위한 기후위기대응기금 신설을 법제화했다. 또한 EU와 미국 등 탄소국경조정제도가 도입 되려는 상황에서 탄소 가격 강화를 통해 국제 규범에 대응해야 한다는 필요성이 제기되고 있다.


우리나라는 현재 탄소가격제 중 배출권거래제를 운영 중으로 수입 규모는 크지 않으나, 탄소집약적인 경제·산업 구조를 감안할 때 탄소가격제 강화는 우리 경제에 부담 요인으로 작용할 수 있다. 우리나라의 산업구조는 탄소집약도가 높은 전기전자·운송장비·화학·금속 제조가 주력 산업으로, 향후 탄소가격제 강화 시 산업계의 경쟁력 약화 및 경제적 부담 요인이 될 수 있다. EU와 미국 등의 탄소국경세 도입은 무역의존도가 높은 우리나라의 철강 및 석유화학업계 등 수출기업의 추가적인 비용 발생으로 연계된다.


지난해 4월 전국경제인연합회가 2019년 온실가스 배출량을 기준으로 탄소세 도입 시 온실가스 에너지 목표관리 명세서에 등록된 908개 배출처가 부담할 세액을 추정했다. 그 결과 탄소세율이 이산화탄소 환산톤당 10달러일 경우 연간 7.3조원, 30달러일 경우 21.8조원, 50달러일 경우 36.3조원의 탄소세를 부담하게 될 것으로 추정됐다. 이는 각각 2019년 전체 법인세수 대비 10.1%, 30.2%, 50.3%에 해당하는 규모다. 업종별 부담 순위는 탄소세율 30달러 기준으로 △발전에너지(8.8조원) △철강(4.1조원) △석유화학(2.1조원) △시멘트(1.4조원) △정유(1.2조원) 순으로 나타났다.


또한 탄소국경세(CBAM) 대상 품목으로 △시멘트(CO₂) △전력(CO₂) △비료(CO₂, N₂O) △철강(CO₂) △알루미늄(CO₂, PFCs)과 CN코드 기준 세부 품목이 거론되고 있다. 에너지경제연구원의 자료에 의하면 이 품목들의 수출 현황과 EU 내 수입 현황을 살펴봤을 때 한국의 對 EU CBAM 품목 수출액은 29억 달러로, 對 EU 수출총액 468억 달러의 6.3%에 달한다.


CBAM 품목 수출액(백만달러)은 △철강 2,763 (93.6%) △알루미늄 189(6.4%) △비료 0.79(0.03%) △시멘트 0.015(0.0005%)로, CBAM 도입으로 인해 EU에 수출하고 있는 철강업체들이 가장 큰 영향을 받을 것이라고 예상된다.


CBAM 도입 됐을 때, 철강업 경우 약 2,583억, 알루미늄의 경우 14억으로, 내재배출 산정량과 기 지불한 탄소비용 및 EU 내 무상할당 분도 조정되지 않은 상황에서 총 2,596억원의 인증서 비용이 발생할 것으로 계산됐다. 철강업 경우에 수출액 대비 인증서 비용 비중은 8.1%로 철강업들의 평균 매출액 영업이익률이 4.9% 수준인 걸 감안하면 그 비중은 굉장히 높다고 할 수 있다.


이처럼 탄소 다배출업종의 부담 심화와 급격한 조세 부담 증가 외로 배출권거래제와의 중복 규제 문제, 소득이 낮은 사람이 더 높은 세부담을 지는 역진성의 문제, 조세 저항 등의 문제가 발생할 수 있다.


▲ 업종별 탄소세 부담금 현황(단위:억원, 전국경제인연합회)


■다양한 관점 논의 및 저탄소 기술 개발 지원 필요

탄소중립을 위한 탄소가격제도는 도입 시 발생할 수 있는 문제를 최소화하기 위해 현행 에너지세제와의 연계, 산업계의 영향, 역전성의 보완 등 다양한 관점에서의 논의가 필요하다. 과세의 범위와 대상 선정, 기존 에너지세의 통합·유지·보완 및 세목 신설여부, 과세표준 및 세율 산정방식 등에 관한 논의와 저소득층에 대한 탄소세 감면, 탄소세수를 활용한 저소득층 지원 등 다양한 의견을 검토할 필요가 있다.


또한 현재 운용하고 있는 배출권거래제와 탄소세가 중복되지 않고 상호보완 될 수 있도록 배출권거래제를 적용받는 경우에는 탄소세 감면 등 국내 상황에 맞는 정책을 시행해야 한다. 이와 함께 탄소가격제도가 징벌이 아닌 저탄소 및 탈탄소화 산업구조를 유도할 수 있는 역할이 될 수 있게 산업부문의 연구·개발 지원이 필요하다. 현재 국제적인 환경규범 강화와 EU 등의 탄소국경세 도입에 따른 새로운 무역장벽에 대응하기 위해서는 고탄소 산업구조에서 저탄소 및 탈탄소 구조의 전환이 불가피하다.


이를 위해 탄소감축 설비 투자 및 공정 전환 기술개발 등이 요구되는 상황이다. 저탄소 기술개발 지원 확대와 더불어 탄소가격제도 등 친환경 정책 수단을 통해 조달한 재원은 탈탄소 인프라 구축 및 연구개발에 투자를 지원해야 한다.


▲ 탄소세 시행 국가 (2021년 4월 기준, 지속가능발전기업협의회)

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